【实证翻译】中国的残障就业配额制度：政策、实践、阻碍和未来

导读

本文回顾了中国残障【注1】就业相关的政策、变化，以及执行情况。总得来说，尽管要求公共和私营部门需要有最低就业配额的法律已经出现了三十余年，由于监管的缺失和整个社会环境的不支持，这一配额几乎没有被实现。 文章数据较少且多在 2018 年之前，对于较新的数据，中国残联的数据主页提供了近年的公报。 值得注意的是，除每年更新的公报外，上一次全国残疾人抽样调查报告在 2006 年。

关键词：配额制、征税、公共部门、私营部门、残障就业

译者：燕鸥

校对：Moon

正文

原文：The quota system for employment of people with disabilities in China: Policy, practice, barriers, and ways forward

作者：Juan Liao

发表： 2020 年【注2】

导言

世界各地通常采用两种政策方法来促进残障就业。一种是以反歧视法为基础的“机会平等”方法;另一种是配额制度。配额制要求公共和私营部门的劳动力中必须有一定比例的残障人士。配额可由法律或法规规定，或两者兼而有之，不同部门和行业的配额可能有所不同。中国于 1990 年制定了《残疾人保障法》，并于 2007 年颁布了《中国残疾人就业条例》。该条例规定，公共和私营企业安排残障人士就业比例至少占职工总数的 1.5% 。与其它国家的 2%～7% 的最低配额相比，中国的强制性最低配额相当低。

1995 年，中国引入了一项制度（财政部《残疾人就业保障金管理暂行规定》——译者注），对未达到《残疾人就业条例》法定最低要求的雇主征收费用。征收的残疾人就业保障金（以下简称“残保金”）可用于支持用人单位招用残障人士，也可用于为其提供就业服务和就业培训。配额与征收费用相结合的方式已成为中国促进残障就业的标志性政策。

现有文献对欧洲和一些亚洲国家（如日本和韩国）的配额制实施情况进行了研究。迄今为止，有关中国配额征收制度实施情况的研究还相当有限。Huang、Guo和Bricout（2009）分析了 1996 年至 2005 年期间中国与配额相关的就业数据，但此后的轨迹和趋势发生了变化。本文介绍了中国残障人士就业的最新实践和障碍。此外，本文还旨在进一步确定促进中国残障就业的可行方法。

中国配额制度的实施

中国目前有 3000 多万（截至 2019 年数据为 3200 万——译者注）处于劳动年龄段的残障人士。近年来，中国政府一直致力于拓宽残障就业渠道，提高残障就业数量和质量。目前，中国残障就业主要有三种途径: 集中安置（企业吸纳 10 名以上残障就业，且残障职工占职工总数的比例超过 25%，即为“集中安置”）、配额制和自谋职业。配额制在中国已经实行了 30 年，仍然是残障人就业的重要途径之一。

根据《中国残疾人事业统计年鉴》（2000-2015），平均每年有 100 多万残障人士通过配额制就业。从 20 世纪 90 年代末开始实施配额制以来，残障人士通过配额制就业人数持续上升，2005 年达到顶峰，随后开始下降 。从 2010 年开始，通过配额制就业的人数开始停滞，2016 年急剧下降， 2017 年和 2018 年略有回升（图1）。

图 1. 2000 年至 2018 年中国残障就业申请表递交数量变化趋势（单位:万份）

公共部门履约率低

旨在提供更多无障碍环境的立法与实施过程中出现的做法之间，存在着巨大差异。中国公共部门的残障人士就业率远低于法定配额 1.5%。配额征收制度的实施没有定期监督，而是依靠零星的调查。2012 年，全国人大常委会执法检查组对《残疾人保障法》的执行情况进行了检查。

这次检查发现，包括事业单位和政府所属单位在内的一些单位长期未聘用残障人员，也未缴纳保障金。同年，非营利组织“南京天下公”的一份报告提供了华东某地区更详细的信息【注3】，揭示了该地区残障公务员就业率极低的问题。该组织申请公开江苏、 浙江、上海和安徽 41 个城市行政单位的残障就业信息，得到了 18 个城市的回复。这些城市的数据显示，残障就业率为 0.03%，远低于法定的 1.5%。此外，其中 12 个城市表示，自 2008 年《残疾人保障法》的某些修正案生效以来的四年中，他们没有招聘过一名残障公务员。调查结果表明, 中国的配额征收制度对公共部门的招聘决策影响甚微。

私营部门宁愿缴费也不愿雇用残障人员

研究表明，各国有许多企业不愿意雇用残障人员 ，意大利就有这方面的记录。在中国，有证据表明，一些雇主利用缴纳残保金作为逃避雇用残障人员义务的替代方式。例如，在北京，征收的残保金总额从 2010 年的 7.36 亿元增至 2014 年的 12.66 亿元（来源：北京市财政局）。这些数据表明，越来越多的雇主未能达到法定配额。

“假就业”计划和相关中介机构的兴起

为了避免雇用残障人员或缴纳残障保金【注4】，一些企业开始伪造记录，以显示其工作场所更具包容性，即使它们并未采取此类措施。这些企业规避法律，以雇用残障人员的名义支付工资和社会保险费。在实践中，这些企业会想方设法利用残疾证，声称某位员工有残障。然后，企业就会申请减免对雇用残障人员未达标的企业征收的残保金。残疾证是经过医学鉴定后颁发给残障人员的身份证明文件。企业必须为其所有被认定为残疾的员工办理残疾证。企业要申请相关的减税或免缴残保金资格，就必须持有残疾证。有信息表明【注5】，中介机构也浮出水面，为企业提供残疾证明，以提供伪造就业所需的文件。这种情况破坏了残障人士通过就业融入社会所需的机会。

当前情况的障碍

导致中国残障人士无法进一步融入职场的一个影响因素源于人们对残障的传统观念。汉语中对残障人士的称谓是“残疾”【注6】，指疾病和不完整。基于医疗模式，“残疾”一词将残障人士描述为有缺陷的人。虽然近十年来全世界对残障人士的看法有了很大改善，但中国社会对残障的歧视根深蒂固。在中国，许多人同情残障人士，但对ta们的偏见和歧视也很普遍，导致社会排斥。在这种社会和文化背景下，公共和私营部门一般都不愿意雇用残障人员。

在世界范围内，公共部门在雇用残障人士方面普遍承担着更大的社会责任。 在一些国家，如日本、韩国和西班牙，公共部门的就业配额高于私营部门。 相比之下，中国的法律为公共部门和私营部门规定了相同的配额。如前所述 ，这两个部门都没有达到配额要求，但政府也没有采取措施帮助这两个部门更好地执行配额。私营部门必须遵守配额，否则将被税务局征收残保金。但与此同时，却没有规定向私营部门提供补偿，以支付相关费用，如修建无障碍设施。这种情况不利于雇用残障人员。

在工作场所实现更大包容性的另一个障碍是就业保障金的管理缺乏透明度。虽然基金由政府管理，但没有公开透明的机制来评估基金的收入和支出。这就导致公民质疑这些资金是否确实用于它们要惠及的人群，即残障人员。

结论

建立包容性的社会环境和工作场所对残障就业至关重要。在很大程度上，向更具包容性的社会环境和工作场所的发展取决于人们对残障态度的转变 。在中国，长期以来根深蒂固的“残疾”观念是残障就业的障碍。教育是将新的全纳观念植入人们头脑的重要方法之一。这种旨在培养更多残障人士融入社会的教育应从小开始。幸运的是，包容性教育已在中国推行。例如，在北京，残障儿童超过5人的中小学必须配备特殊教育资源。这些资源使残障儿童有可能与同龄人一起接受融合教育。这样，非残障儿童就能学会如何对待残障儿童。这些教育实践应为营造更具包容性的总体氛围和残障人士未来更广阔的就业前景奠定基础。

译注

【1】对于 disable/disability 等词汇的翻译，当前中国的法律文件（如《中华人民共和国残疾人保障法》）、WHO（国际卫生组织）等网站的中文版本，仍使用“残疾”一词。但据可查到的资料，从较早的报告、新闻，至 18 年的人大（十三届全国人大一次会议第8109号建议及办理复文）及 22 年的政协（中国残疾人联合会-全国政协十三届五次会议第04436号提案及办理复文），持续有建议希望将“残疾”改为“残障”，尽管并未通过。因此，在译文中，除已有命名的法律和文件外，译者将使用“残障”作为中文翻译。

【2】论文距现在有一点时间，但现象仍在延续。推荐阅读财新周刊2023年调查

【3】应为《华东残障公务员招录调查报告》，互联网未查到报告原文，相关新闻有如下信息：“该报告分析说，造成残疾人在公务员系统就业比例低下的原因是多方面的：制度性障碍仍然存在，如原人事部和卫生部 2005 年颁布的《公务员录用通用体检标准（试行）》中明确规定，视力残障人和听力残障人不合格；监督残疾人保障法律法规落实的机关级别较低，欠缺独立性。劳动行政部门、民政部门和各级残联，他们本身也是各地行政机关组成部门或者是接受法律委托的社会团体，难以对整个地方的行政机关招录公务员的行为形成监督和制约；公务员招录权利救济机制无力。近年来发生的公务员招录争议诉讼案中，绝大多数考生最终败诉，受害人很难得到有效救济。”

【4】残疾人就业保障金虽然是税务机关征收，但是它不属于税收，而是一种政府性基金。

【6】至 1980 年代，仍有“残废”的称呼，参见腾讯的这篇报道

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